行政检察创新监督理念回应人民群众更高要求——专访中国政法大学终身教授应松年

　　    行政检察创新监督理念回应人民群众更高要求

　　      ——专访中国政法大学终身教授应松年

　　检察机关作为国家的法律监督机关,在促进依法行政、推进法治政府建设方面发挥着重要作用。党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称《意见》)对全面深化行政检察监督提出更高要求。检察机关如何落实中央要求,推动行政检察监督提质增效?近日,本刊记者带着问题采访了中国政法大学终身教授应松年。应教授对此发表了很多真知灼见。

　　找准症结,破解行政争议化解难题

　　记者:《意见》规定,检察机关在履行法定职责中要开展行政争议实质性化解工作,促进案结事了。实践中,行政诉讼“程序空转”、案结事不了的现象比较严重。您认为,行政争议难以化解的症结是什么?

　　应松年:行政争议难以化解的症结在于行政争议未能得到实质性解决。行政争议就是老百姓和政府之间有争议的事情,如果行政争议通过相关的救济途径得到了实质性解决,那么老百姓就不会一直上访、申诉,踏上“马拉松”式的维权之路。实践中发生行政争议后,首先应当通过调解、和解的方式解决争议问题,如果无法解决,再进入诉讼程序。所以,调解、和解是化解行政争议的第一道程序,既有利于解决老百姓的诉求,也可避免过多的行政争议进入司法程序。调解工作在行政复议阶段就可以展开,行政复议委员会由行政机关代表和专家学者等共同组成,有利于厘清是非对错,促进双方和解,进而化解行政争议。检察机关可以监督调解活动是否符合法律规定。如有必要,还可以通过设立调解机构的方式参与到调解、和解活动中,同时开展监督工作。

　　检察机关应当重视调解机制的运用,基层都设有调解组织,检察机关可就一般行政争议问题派员参加调解活动,将行政争议及时化解在基层,促进案结事了,保障老百姓的合法权益。在推进行政争议实质性化解的过程中,还可以借鉴行政公益诉讼制度的经验。针对特定领域的行政违法行为或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到损害的,检察机关应当向行政机关提出诉前检察建议,督促其依法履行职责,化解相关行政争议;行政机关未依法履行职责的,检察机关有权依法提起公益诉讼。

　　“诉源治理”等理念体现了以人民为中心的发展思想

　　记者:检察机关在推进行政检察监督过程中,提出“双赢多赢共赢”“能动司法检察”等新理念,并探索出“一手托两家”的“穿透式”监督模式,这些理念和探索对于推进行政争议实质性化解有何功能和价值?

　　应松年:检察理念是指导检察机关和检察人员做好检察工作的思想来源。检察机关提出的“双赢多赢共赢”“能动司法检察”等新理念和探索出的“一手托两家”的“穿透式监督”模式,都是深入贯彻落实习近平法治思想的重要体现。在以习近平同志为核心的党中央的领导下,我国人民群众的生活水平不断提高,对检察工作有了新的期待,检察机关的新理念、新探索积极回应了人民群众的更高需求。检察机关除了监督法院公正司法外,另一重要职能是促进行政机关依法行政,“一手托两家”的特殊职能属性对于行政争议实质性化解具有不可替代的作用。检察机关应当充分发挥其监督职能,通过监督行政诉讼活动对行政行为的合法性予以监督,从而倒逼行政机关纠正错误行为、积极依法作为,使老百姓在具体争议化解中切实感受到公平正义。

　　记者:在推进实质性化解行政争议中,检察机关提出了“诉源治理”的理念,如何理解其时代意义?如何推动诉源治理?

　　应松年:新时代,人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高的需求,对行政争议实质性化解工作也提出更高的期待。《意见》提出,要将社会主义核心价值观融入法律监督,通过促进严格执法、公正司法,规范社会行为、引领社会风尚。“诉源治理”理念体现了以人民为中心的发展思想,是检察机关积极参与社会治理的重要创新,为行政争议实质性化解提供了新的思路。诉源治理的关键在于将争议和矛盾化解在源头。当前大量的行政争议被推到司法环节寻求解决,如果能在源头及时化解纠纷,就可以有效缓解司法系统的诉讼压力和当事人的讼累。所以“诉源治理”对于助推社会治理能力现代化,对于节约司法资源和减轻当事人负担都具有重要的意义。

　　我国行政法治领域已经构建了包括行政和解、行政调解、行政听证和行政复议等在内的多元化的纠纷解决机制。检察机关也在积极探索公开听证、司法救助等工作机制,以“公开赢公信”,实质性解决问题,从而实现案结事了、政清人和。当前可通过完善行政检察工作机制与行政复议、行政调解等多元化纠纷解决机制的衔接,采取多元灵活的方式,满足老百姓对于实质性化解行政争议的诉求。

　　行政执法的领域极为广泛,内容复杂,形式多样,亟须行政检察监督介入

　　记者:《意见》提出全面深化行政检察监督的新要求,明确检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。您认为,在督促行政机关履职方面,检察机关可以进行哪些探索?

　　应松年:作为行政权力制约和监督体系中的重要一环,行政检察监督对于促进依法行政、推进法治政府建设具有重要意义。实践中,检察机关对行政诉讼活动的监督,包括对生效行政判决、裁定、调解书及执行活动的监督,对行政非诉执行的监督,对行政机关行政活动的监督,都是围绕着“行政机关是否依法行政”命题展开的。具体而言,未来检察机关可以围绕行政检察监督的范围、方式和限度予以探索。

　　传统观点认为,行政检察要围绕行政诉讼监督展开,或者说,行政检察的核心是行政诉讼监督。《意见》拓展了行政检察监督的范围,明确检察机关可以对行政诉讼活动和行政活动开展行政检察监督。结合我国行政检察监督的理论与实践,行政检察监督的范围可进一步详细界定。第一,对行政诉讼活动的监督,不能局限于对生效行政判决、裁定、调解书的监督,应当贯穿于行政诉讼全过程,是对整个行政诉讼制度的监督,因此还包括对行政诉讼立案与受理的监督、对行政诉讼程序的监督、对行政审判人员违法行为和犯罪行为的监督。第二,对行政诉讼案件执行的监督,主要包括对生效行政判决、裁定、调解书执行的监督,以及对行政非诉执行的监督。第三,对行政活动的监督。一般观点认为,检察机关对行政活动的监督限于行政机关违法行使职权或者不行使职权。对此,可以从行政活动类型化视角探索行政检察监督的介入范围。行政活动大致可分为制定规范、执法、解决纠纷。制定规范的活动,按层次而言,规范重点应为规章以下的一般规范性文件的制定,这一领域对公民权利的影响很大,但当前的行政检察监督尚未进入,可以进一步论证研究。行政执法的领域极为广泛,内容复杂,形式多样,亟须行政检察监督介入。尤其是那些对公民权利将产生较大影响的执法活动,有些可以在作出决定前介入,以防止出错;有些也可以在结束后作出评价,提出是否需要改正的建议。实践中,某些地方检察院也有针对特定内容介入的,这种情形就需要及时总结经验。至于解决纠纷的活动,包括行政调解、行政裁决、行政复议等,都可以介入监督。检察机关可与行政机关一起总结经验,讨论下一步可以在哪些方面开展行政检察监督。

　　积极探索多元化的行政检察监督方式

　　记者:行政检察监督的方式还可以进行哪些探索?把握哪些原则?

　　应松年:面对不断拓展的行政检察监督范围,检察机关需要积极探索多元化的行政检察监督方式,以进一步提升行政检察监督的效能。就对行政诉讼活动的检察监督而言,其效果在于通过正确行使诉讼监督职能,达到促进行政机关依法行政和建设法治政府的目标。实践中,检察机关应当结合具体案情,综合运用具有刚性监督作用的抗诉、具有同级监督优势的再审检察建议和具有灵活性质的检察建议等行政诉讼检察监督方式。就对行政活动的检察监督而言,检察机关应当积极探索直接的行政检察监督方式,推动和促进行政机关依法行政。近年来,随着行政公益诉讼的试点实施及立法确认,诉前检察建议在实践中得到广泛应用,并且实施效果较好。但行政公益诉讼的适用范围毕竟有限,不能涵盖所有的行政活动。值得注意的是,《意见》明确提出要积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件,总结实践经验,完善相关立法。此外,《意见》还规定了检察机关的调查核实权、有关单位和个人的协助配合义务、对纠正意见或检察建议的整改落实回复义务等。这些规定将有助于提升行政检察监督实效,促进行政机关依法行政,推进法治政府建设。

　　检察机关开展行政检察监督工作应当遵循谦抑性原则,即应当在宪法法律的框架内行使行政检察监督权,遵守宪法关于国家权力分工的规定,对行政审判权、行政执法权保持一定的尊让和克制。检察机关开展行政检察监督工作,保有一定的主动性但不能越俎代庖、替位包办,必须尊重行政审判权和行政执法权,不得代替法院作出裁判,不得代替行政机关作出决定。在行政检察监督标准和强度上,应当掌握好形式合法性审查与实质合法性审查的平衡,坚守作为国家的法律监督机关的基本定位,恪守行政检察监督的初心和使命,在法定权力范围内以法定方式推动行政法治的实现和发展。

　　夯实理论基础,支撑行政检察行稳致远

　　记者:当前行政检察理论特别是行政争议实质性化解的基础理论研究还比较滞后,还不能为检察实践提供很好的支持,如何夯实行政检察理论基础?

　　应松年:检察机关加强对行政检察理论,特别是行政争议实质性化解的基础理论研究,是深入贯彻习近平法治思想的根本要求,也是实现行政检察工作高质量发展的内在需求。可从深入研究检察机关参与行政争议解决的不同方式、检察机关在行政争议实质性化解中的定位等维度,寻找检察机关参与实质性化解行政争议的规律,从而为深化行政检察特别是行政争议实质性化解工作提供扎实的理论支撑。无论是参与行政争议实质性化解还是推动诉源治理,都是为了满足新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求,都是为了落实以人民为中心的发展思想,都体现了理论支撑与实践探索之间的紧密关系。新时代行政检察监督仍有很大的发展空间,要遵循总体战略布局,在具体领域进一步梳理、扩展和深耕,理论研究也要及时跟进。立足当前阶段,检察机关应当在习近平法治思想的指引下,结合《意见》要求,总结行政检察监督实践中的已有经验,研究如何具体地逐步扩展和深入规划,同时推进立法、司法解释以及衔接配套机制的建立和完善。

　　(作者:本刊记者 常锋)

　　(请参见《人民检察》2021年第21-22期或请关注人民检察微信公众号)